Взгляд экспертов: доклады ПКФ

На полях 31-й сессии Конференции Сторон РКИК ООН (КС-31) Постоянный комитет по финансам РКИК ООН (ПКФ) представит два технических доклада о текущем распределении потоков климатического финансирования в мире и о достижении цели по совместной мобилизации $100 млрд для поддержки развивающихся стран. Член ПКФ от Российской Федерации Екатерина Василенко и исследователь ЦМСПИ в сфере климатической политики Инга Кононович поделились своими наблюдениями относительно технических докладов ПКФ.

Комментарий Екатерины Василенко

Технические доклады представляют собой результаты двухлетней работы ПКФ, Секретариата РКИК ООН и технической команды экспертов. За это время ПКФ разработал аннотированные планы для каждого из докладов, а сами тексты и резюме к ним прошли несколько циклов обсуждений членами ПКФ. Также странам и другим заинтересованным сторонам была предоставлена возможность направить предложения к содержанию докладов. 

Однако, несмотря на такой отлаженный и технический процесс, подготовка докладов часто вызывала разногласия, обусловленные политическими интересами стран и нерешёнными методологическими вопросами.

Например, по итогам КС-30 ПКФ было поручено использовать все доступные и релевантные источники информации для подготовки технических докладов¹. При обсуждении этого нового мандата члены ПКФ из развивающихся стран и России отмечали, что в настоящий момент ключевым источником информации об объёмах климатического финансирования является Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), методологии которой недостаточно прозрачны и не согласованы всеми странами – членами РКИК ООН. Более того, ряд организаций, чьи материалы часто рассматриваются как альтернативные источники, в своей аналитике также опираются на данные ОЭСР.

Отдельно стоит вопрос определения термина «климатическое финансирование» и интерпретации пункта 1 с) статьи 2 Парижского соглашения по приведению «финансовых потоков в соответствие с траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов и сопротивляемостью к изменению климата». И хотя у ПКФ для докладов есть собственное определение климатического финансирования², а на КС-30 были согласованы гарантии выполнения пункта 1 c) статьи 2 Парижского соглашения³, на протяжении всей подготовки публикаций члены ПКФ искали компромисс в отношении отдельных подходов и инструментов климатического финансирования. Например, вредные субсидии и субсидии на ископаемое топливо часто представлялись в качестве гипотетических и/или недополученных средств, которые могли бы быть направлены на реализацию мер по митигации или адаптации к изменению климата. В качестве дополнительных источников климатического финансирования некоторые государства также предлагали рассматривать поступления в рамках CORSIA и механизмов углеродного регулирования Международной морской организации. По итогам финального обсуждения тексты были дополнены положениями, подчёркивающими отсутствие консенсуса среди стран по отношению к подобным инструментам климатической политики.

Комментарий Инги Кононович

Технические доклады ПКФ традиционно являются ключевым источником информации и служат основой для переговорных треков по климатическим финансам, представляя основные выводы и цифры. В этом году в проекте повестки 8-й сессии Конференции Сторон, действующей в качестве совещания Сторон Парижского соглашения (CMA 8)⁴, помимо традиционных пунктов по климатическому финансированию, посвящённых руководству органами Финансового механизма, появились несколько новых, критически важных направлений.

Одно из них — Рабочая программа по статье 9.1 в контексте статьи 9 Парижского соглашения, в рамках которой планируется обсудить обязательства развитых стран по предоставлению климатического финансирования, а также структуру предоставляемого финансирования и каналов его распределения. Оба доклада ПКФ подчёркивают отсутствие единой согласованной системы учёта и общих методологий по фиксации климатических финансов. Это ведёт к значительным искажениям при оценке объёмов финансирования, в том числе в контексте достижения развитыми странами цели по совместной мобилизации $100 млрд в год. В дальнейшем, если согласованного подхода к этому вопросу выработать не удастся, аналогичные методологические проблемы могут возникнуть при учёте потоков финансирования на выполнение Новой коллективной количественной цели (НККЦ). Первый доклад по этой цели ПКФ планирует выпустить в 2028 году. О сложностях мониторинга климатических финансов свидетельствует и то, что 79 государств уже создали или внедряют системы отслеживания внутренних финансовых потоков, однако лишь 34 из них предоставили открытые данные, позволяющие сопоставить соответствующие показатели.

Помимо этого, в новых докладах ПКФ впервые использованы данные Двухлетних отчётов о прозрачности (Biennial Transparency Reports, BTR)⁵. ПКФ официально сопоставил данные, представленные 133 странами в BTR, и выявил ряд проблем в глобальном учёте климатического финансирования странами, препятствующих реальной оценке потоков. Среди них — оценка средств по номинальной стоимости, применение маркировки «сквозной поддержки» потоков (cross-cutting support), а также различия в валютных курсах и отчётных периодах, используемых странами-донорами.

Ещё один новый пункт⁶ в проекте повестки CMA 8 — утроение объёмов финансирования адаптации к 2035 году. Новый ориентир, обозначенный в рамках решения Muturão⁷, из-за отсутствия зафиксированного базового года создаёт методологическую неопределённость и затрудняет оценку достижения заявленной цели. Сквозь оба доклада ПКФ красной нитью проходит вывод о глубоком дисбалансе между финансированием проектов по адаптации и проектов по смягчению изменения климата (митигации). На адаптацию по-прежнему приходится менее трети от всех климатических потоков, в то время как реальные потребности развивающихся стран кратно превышают текущие поступления. Кроме того, сохраняются сложности в оценке проектов по адаптации. В отличие от финансирования проектов по митигации, где универсальной метрикой остаётся тонна CO₂-эквивалента, для проектов по адаптации единой согласованной единицы измерения эффективности до сих пор нет. Это позволяет развитым странам произвольно оценивать результативность выделяемых средств (например, через оценку средств по номинальной стоимости или злоупотребление маркировкой «сквозной поддержки» потоков) и перекладывать транзакционные издержки на бенефициаров.