Международные соглашения, не имеющие обязательной юридической силы

Анастасия Санталова

В последние десятилетия значительно расширилось использование международных соглашений, не имеющих обязательной юридической силы. Вместе с этим увеличилось и количество правовых вопросов, которые могут возникать в их отношении. Неудивительно, что эта тема стала предметом повышенного внимания как в академической среде (см., например, руководящие положения Межамериканского юридического комитета), так и в государственной практике. В некоторых государствах и международных организациях приняты внутренние акты, определяющие связанные с такими соглашениями процедуры (см., например, акты, принятые в России и ЕАЭС, а также разрабатываемые в Словении и Франции). С этим вопросом также сталкиваются международные суды и трибуналы. Например, разграничение таких соглашений и международных договоров рассматривалось Международным Судом в его недавнем решении по делу о делимитации сухопутных и морских пространств и суверенитете над островами (Габон/Экваториальная Гвинея).

В программу работы КМП тема международных соглашений, не имеющих обязательной юридической силы, была включена в 2023 году. Однако даже сама формулировка темы вызвала оживлённую дискуссию. Учитывая огромное разнообразие таких соглашений (меморандумы о взаимопонимании, протоколы о намерениях, совместные декларации и др.), а также закрепление определённой терминологии на национальном уровне (например, в России, среди прочего, используется термин «международные межправительственные акты, не являющиеся международными договорами») очень важно было подобрать наиболее точную единую формулировку. О преимуществах и недостатках термина «соглашение» и таких альтернатив, как, например, «инструмент», «акт» или «договорённость», говорили государства в рамках обсуждений в Шестом комитете ГА ООН и многие члены Комиссии. По итогам обсуждений было решено, по крайней мере на данном этапе работы, придерживаться термина «соглашение».

Как Специальный докладчик Матиас Форто (Франция) отмечал ещё в своём первом докладе: «Тот факт, что эти соглашения не имеют обязательной юридической силы, не означает, что международное право не может применяться в определённых отношениях к этим соглашениям или что они не оказывают никакого юридического воздействия». При этом цель работы КМП не в том, чтобы превратить юридически не обязывающие соглашения в юридически обязывающие, а в том, чтобы помочь государствам и другим пользователям проводить различие между ними, предоставляя необходимые практически полезные разъяснения.

На 77-й сессии КМП Матиас Форто представил для обсуждения свои второй и третий доклады. Рассмотрение двух докладов на одной сессии не является обычной практикой. Второй доклад был кратко представлен членам рабочей группы по этой теме на 76-й сессии ещё в 2025 году. Он содержал вводные положения, включая вопросы терминологии и сферы охвата, положения о разграничении международных договоров и международных соглашений, не имеющих обязательной юридической силы, а также первые шесть проектов выводов, предложенные Специальным докладчиком. Однако в связи кризисом финансирования ООН длительность 76-й сессии была сокращена и предметное обсуждение второго доклада было перенесено на 77-ю сессию. Это позволило государствам в Шестом комитете осенью 2025 года дать комментарии к проектам выводов ещё до их обсуждения Комиссией на пленарном заседании и в Редакционном комитете (РК), что расходится с обычным порядком.

В связи с этим Специальный докладчик представил на 77-й сессии также третий доклад, содержащий обобщение высказанных государствами в Шестом комитете и членами рабочей группы на 76-й сессии мнений, а также анализ решения Международного Суда по делу Габон/Экваториальная Гвинея, вынесенного во время первой части 76-й сессии. Кроме того, в третьем докладе Матиас Форто обозначил предварительные соображения в отношении нового аспекта — правовых следствий (“legal implications”) рассматриваемых соглашений.

По итогам пленарных заседаний и обсуждений во время РК на 77-й сессии в предварительном порядке в рамках первого чтения были приняты проекты выводов 1—5, охватившие вопросы, затронутые в изначально предложенных шести проектах выводов (в РК обсуждается англоязычная версия проектов выводов: см. предложенные и принятые в предварительном порядке проекты выводов на английском языке). Результаты работы РК по этой теме отражены в докладе его Председателя.

Общие замечания

Как подтверждает Специальный докладчик, данная тема в целом характеризуется чувствительностью и необходимостью избежать любого недопонимания. Действительно, с одной стороны, государства, отмечали пользу проведения работы по ней, особенно с учётом увеличения числа таких соглашений в современной практике, а с другой — относились к такой работе с осторожностью, опасаясь какого-либо регулирования деятельности, которая, казалось бы, изначально была выведена из правового поля. Важность баланса между сохранением гибкости таких соглашений и обеспечением достаточной правовой определённости подчёркивали как государства, так и члены Комиссии.

«Что мы пытаемся разъяснить?», или цель и сфера охвата проектов выводов

Вопросы понимания цели работы Комиссии и донесения правильного посыла государствам стали предметом длительного обсуждения. Предложенный Специальным докладчиком проект вывода 1, посвящённый этой цели, был призван максимально развеять опасения государств, чем объясним его нетипично подробный характер.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 1. Purpose

1. The present draft conclusions concern non-legally binding international agreements.

2. The present draft conclusions are not intended to be prescriptive. They are intended to provide elements of clarification with regard to non-legally binding international agreements.

3. The present draft conclusions do not affect the role played by non-legally binding international agreements in international cooperation, and the flexibility that characterizes their negotiation and adoption.

4. The present draft conclusions do not affect the binding force of treaties under the principle pacta sunt servanda or their regime.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 1. Scope and purpose

1. The present draft conclusions concern non-legally binding international agreements.

2. The purpose of the present draft conclusions is to provide elements of clarification in relation to non-legally binding international agreements.¹

 ¹ The Drafting Committee will revert to paragraph 2 at a later stage, in light of the work undertaken on subsequent draft conclusions.

Проект вывода 1 содержал четыре пункта, в которых, в частности, говорилось о непредписывающем характере проектов выводов; их направленности на предоставление некоторых разъяснений; содержались оговорки о том, что они не затрагивают гибкость таких соглашений и их роль в международном сотрудничестве, а также обязательную силу международных договоров.

Некоторые члены Комиссии критически отметили, что проект вывода 1 уделяет значительно больше внимания разъяснению того, что Комиссия не будет делать, нежели определению содержания её дальнейшей работы. В этой связи отмечалось, что проект вывода 1 отразил общую тенденцию, относящуюся как к рассматриваемой теме в целом, так и вообще к работе Комиссии в последнее время — включение большого числа оговорок «без ущерба» (“without prejudice”) в её итоговые продукты. Повсеместное использование таких оговорок в проектах выводов по рассматриваемой теме может натолкнуть на мысль о противоречии заявляемому не предписывающему характеру отражённых в них положений. Наконец, в отношении пункта о том, что проекты выводов не затрагивают обязательную силу договоров, отмечалось, что включение настолько очевидного положения может создать впечатление о наличии у Комиссии сомнений по данному поводу (риск толкования per contrario) — об этом говорили, к примеру, Дапо Аканде (Великобритания) и Алина Оросан (Румыния).

В итоге в рамках РК было решено перенести некоторые дополнительные пояснения в комментарий, оставив в тексте проекта вывода только два первых пункта.

По мнению ряда членов, Комиссия и так обычно стремится давать разъяснения, поэтому применительно к этой теме было особенно важно понять, какие именно разъяснения имеются в виду в пункте 2 проекта вывода 1. Идёт ли речь о выявлении соглашений, не имеющих обязательной юридической силы; их разграничении с международными договорами; правовых следствиях таких соглашений; практике их использования?

Было решено дать необходимые пояснения таких «элементов» в комментарии к проекту выводов с учётом будущей работы по теме, а также предусмотреть возможность возвращения к вопросу о формулировке сферы охвата позднее — с этой целью в пункт 2 была добавлена соответствующая сноска.

Что касается самой формулировки «некоторые разъяснения» (“elements of clarification”), хотя она показалась некоторым членам Комиссии недостаточно ясной, РК посчитал, что она позволит донести до государств и международных организаций посыл о не предписывающем характере проектов выводов. Исходя среди прочего из этих соображений, РК отказался от такой альтернативной формулировки, как «предоставление чётких руководящих указаний».

На примере проекта вывода 1 также прослеживается пристальное внимание Комиссии к языковым различиям: оригинальное наименование проекта вывода на французском языке – “objet” охватывает как цель, так и сферу охвата проектов выводов, тогда как в изначально предложенной в английской версии термин “purpose” не полностью передаёт смысл проекта вывода 1 — в связи с этим после длительных обсуждений англоязычное название было изменено на “scope and purpose”.

Ещё одна оговорка «без ущерба»?

Проект вывода 2 основан на оговорке «без ущерба» в отношении норм или практики, применимых на внутригосударственном уровне», изначально предложенной в качестве проекта вывода 4. Отмечалось, что для Комиссии необычно включать такую оговорку в отношении национальных практик, так как её работа, вероятно, так или иначе на них повлияет.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 4. Without prejudice clause to rules or practices applicable at the national level

The present draft conclusions are without prejudice to any rules or practices applicable at the national level in relation to non-legally binding international agreements.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 2 [4]. Rules or procedures followed by States and international organizations

The present draft conclusions do not affect rules or procedures followed by States and international organizations in relation to the drafting and adoption of non-legally binding international agreements.

Члены РК решили выбрать более нейтральную формулировку о том, что проекты выводов не затрагивают (“do not affect”) правила и процедуры, применяемые государствами и международными организациями (консенсус об указании также на международные организации был достигнут довольно быстро) в отношении разработки и принятия рассматриваемых соглашений. Таким образом, проект вывода 2 отражает, что работу Комиссии следует воспринимать как дополнение к существующей практике, а не попытку её изменения.

Среди других ключевых предложений обсуждались также формулировки о том, что результат работы Комиссии не будет затрагивать право государств и международных организаций устанавливать внутренние правила и процедуры или следовать им, а также возможный охват периода после разработки и принятия соглашений — в частности, их толкования и применения, в отношении которых также могут существовать внутренние правила и процедуры.

Мне показалось интересным, что, принимая решение о включении этого положения в текст проектов в качестве отдельного проекта вывода, Комиссия руководствовалась и практическими соображениями. В частности, такой подход позволяет поместить примеры национальной практики в комментарий к проекту вывода; получить комментарии от государств и международных организаций и, при необходимости, вернуться к этому положению, приняв их к сведению. Кроме того, поскольку далеко не все пользователи успевают читать комментарии, – целесообразно закрепить это разъяснение именно в проектах выводов.

Употребление терминов

Новый проект вывода 3 объединил элементы предложенных Специальным докладчиком проектов выводов 2 и 3.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 2. Use of terms

1. For the purposes of the present draft conclusions, the term “non-legally binding international agreement” is used in a general sense to refer to any mutual commitment entered into at the international level which, as such, does not create any rights or obligations or has no binding legal effect.

2. …

Draft conclusion 3. Scope

1. The present draft conclusions cover bilateral and multilateral agreements:

(a) in writing;

(b) of an international nature;

(c) between States, States and international organizations or between international organizations.

2. …

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 3 [2, 3]. Use of terms

1. For the purposes of the present draft conclusions, the term “non-legally binding international agreement” is used to refer to any agreement made in writing between States, between States and international organizations, or between international organizations, whether bilateral or multilateral, which, as such, does not create any rights or obligations, or have other binding legal effects, under international law.

2. …

3. …

Пункт 1 определяет термин «международное соглашение, не имеющее обязательной юридической силы», используя три признака:

• Во-первых, «любое соглашение, оформленное письменно». Хотя изначально предлагалось говорить о «взаимной договорённости» (“mutual commitment”), члены РК решили последовать логике статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров и не определять сам термин «соглашение». При этом Комиссия не должна создавать впечатление формирования отдельного правового режима, параллельного режиму права международных договоров. Это важно в свете желания государств избежать создания новых норм, следствием которого может стать утрата гибкости и эффективности менее формализованных типов соглашений;

• Во-вторых, что касается участников такого соглашения – оно заключается «между государствами, между государствами и международными организациями или между международными организациями» и может быть как двусторонним, так и многосторонним. Такая формулировка сужает изначально предложенную и недостаточно ясную категорию «заключённое на международном уровне» (“entered into at the international level”). Неясно было и её соотношение с категорией «международного характера» (“of an international nature”) — хотя предполагалось, что частноправовые договоры между государствами и международными организациями должны остаться за рамками сферы охвата проектов выводов, такая формулировка, как отмечали на пленарном заседании Евгений Загайнов (Россия) и Синьминь Ма (Китай), могла привести к путанице;

• В-третьих, такое соглашение «само по себе не создаёт каких-либо прав или обязательств и не имеет иной обязательной юридической силы в соответствии с международным правом» — это ключевой признак определения, позволяющий отграничить такие соглашения от международных договоров. Уточнение «само по себе» (“as such”) важно, так как отсутствие юридически обязательной силы соглашения не исключает, что оно будет иметь некоторые правовые следствия (например, отражение последующей практики в отношении толкования договоров) — Специальный докладчик планирует подробнее рассмотреть их и предложить соответствующие проекты выводов в следующем докладе. РК решил также добавить уточнение «в соответствии с международным правом», поскольку такие соглашения могут иметь последствия в соответствии с национальным правом.

В отношении третьего признака примечательно, что такие соглашения без изменения своей правовой природы могут ссылаться на существующие международно-правовые обязательства, не создавая при этом новых — об этом говорили, например, Хонг Тхао Нгуен (Вьетнам) и Синьминь Ма. Интересные примеры из области предупреждения и пресечения пиратства и вооружённого разбоя на море также привёл Специальный докладчик по этой теме Луи Савадого (Буркина-Фасо): в Яундском кодексе поведения и в Пересмотренном Джиддском кодексе поведения прямо указано, что они не имеют обязательной юридической силы за исключением одного конкретного положения — о взаимопомощи и консультациях соответственно. Это уточнение особенно важно с учётом комментария Сингапура о возможности существования международных соглашений, не имеющих обязательной юридической силы, которые содержат какие-либо юридически обязательные положения (примеры даны не были). Хотя в своём третьем докладе Матиас Форто отмечал, что наличие таких положений автоматически превращает соглашения в международные договоры, учитывая приведённые в ходе пленарных обсуждений примеры, он подчеркнул, что отразит такие исключительные случаи в комментарии. 

Пункт 3 призван заверить государства, что употребление термина «соглашение» в проектах выводов «не затрагивает» значение, придаваемое ему в других контекстах.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 2. Use of terms

1. …

2. The use of the term “agreement” in the present draft conclusions is without prejudice to:

(a) the use of this term and the meaning which may be given to it in the internal law or the practice of a State;

(b) the meaning given to this term in any specific international instrument.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 3 [2, 3]. Use of terms

1. …

2. …

3. The use of the term “agreement” in the present draft conclusions does not affect:

(a) the meaning which may be given to this term in the internal law or the practice of a State or in the rules or the practice of an international organization;

(b) the meaning given to this term in any international instrument.

Необходимость этого положения в том числе обоснована длительными дискуссиями о выборе подходящего термина для данной темы в целом.

Загадочные субгосударственные органы

Что касается пункта 2 проекта вывода 3, учитывая многочисленную практику, Специальный докладчик предлагал включить в сферу охвата соглашения, заключённые субгосударственными органами на международном уровне — это положение стало предметом оживлённых обсуждений как на пленарных заседаниях, так и в РК.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 3. Scope

1. …

2. Agreements entered into by sub-State authorities are covered by the present draft conclusions to the extent that they are adopted at the international level.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 3 [2, 3]. Use of terms

1. ...

2. The term “non-legally binding international agreement” under paragraph 1 includes, in relation to States, agreements entered into by organs of the government, territorial units and agencies or instrumentalities of the State which may enter into such agreements.

3. …

Для начала необходимо было определить, стоит ли включать в сферу охвата соглашения только центральных органов государства, как правило, уполномоченных представлять его на международной арене, или распространить её также на соглашения административных и местных органов, которые не имеют таких полномочий, но на практике заключают множество юридически необязательных соглашений с иностранными органами (например, соглашения о побратимстве городов).

Первый вариант логичен, поскольку именно соглашения центральных органов потенциально могут быть спутаны с международными договорами — тогда их можно отнести к соглашениям, заключённым «государствами» по смыслу пункта 1, и таким образом исключить пункт 2. Например, сомнения Алины Оросан и Дапо Аканде в отношении соглашений административных и местных органов также подкреплялись тем, что их правовые следствия могут носить иной характер.

Однако с учётом распространённости такой практики был выбран второй вариант. Чтобы избежать неясной формулировки «субгосударственные органы», соответствующие категории субъектов были определены более конкретно: «органы правительства, территориальные единицы и учреждения или институции государства», которые могут заключать такие соглашения (“which may enter into such agreements”). Это уточнение предпочли прямой ссылке на их полномочия заключать соглашения «в соответствии с внутренним законодательством государства» (“in accordance with the domestic law of the State”), поскольку во многих государствах специальное регулирование в этой области отсутствует, а соответствующие органы на практике заключают множество таких соглашений, даже не имея законодательно определённых полномочий или не получая специального разрешения.

Как же всё-таки провести границу?

В целом при рассмотрении проектов выводов Комиссия не раз возвращалась к своему намерению добиться наиболее практически полезного результата. Некоторые её члены обращали внимание на то, что итоговым продуктом будут пользоваться далеко не только специалисты в области права. Каковы ожидания будущих пользователей? Вероятно, главное — получить какое-либо руководство по разграничению юридически обязательных и необязательных международных соглашений. Как отмечал Специальный докладчик, выбор последних в качестве темы работы Комиссии во многом обусловлен именно их схожестью с международными договорами. Актуальность этого вопроса вновь подтвердилась и в совсем недавней практике: их разграничение стало предметом спора Руанды и Великобритании в арбитраже в соответствии с Соглашением о партнёрстве в области предоставления убежища. Решение по нему было вынесено во время пленарных заседаний КМП по рассматриваемой теме.

Именно вопросу такого разграничения и посвящена часть, следующая за вводными положениями— проекты выводов 4 и 5.

При их обсуждении многие члены Комиссии ссылались на решение Международного Суда по делу Габон/Экваториальная Гвинея, проанализированное, как отмечалось выше, Матиасом Форто в третьем докладе. Некоторые члены, однако, призвали к осторожности в отношении широкого применения выводов Международного Суда к рассматриваемой теме, поскольку ключевым вопросом в этом деле стало то, является ли «Конвенция Бата» международным договором или же его проектом — об этом говорили, в частности, Пенелопа Райдингс (Новая Зеландия), Жеорже Родригу Бандейра Галинду (Бразилия), Рольф Эйнар Фифе (Норвегия).

Как на пленарных заседаниях, так и в РК особое внимание было уделено вопросу о том, следует ли ограничить проект вывода 4 исключительно международными соглашениями, не имеющими обязательной юридической силы, и, таким образом, не заходить на территорию договоров. Однако, поскольку участники могут иметь намерение придать соглашению как юридически обязательный, так и юридически необязательный характер, было решено сохранить формулировки “whether an international agreement is legally binding or not” и “the intention … to be or not to be legally bound”.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 5. Assessment of whether an agreement is legally binding or not

1. Whether an agreement is legally binding or not is assessed on a case-by-case basis.

2. Whether an agreement is legally binding or not depends on the intention of the parties to the agreement. In the absence of any intention by the parties to be legally bound by the agreement, it is not legally binding.

3. The intention may be expressly stated.

4. In the absence of any express indication, intention can be established by recourse to the relevant elements identified in draft conclusions [No. XX to XX]. These elements are assessed as a whole.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 4 [5]. Assessment of whether an international agreement is legally binding or not

1. Whether an international agreement is legally binding or not depends on the intention of the participants thereto. In the absence of an intention of the participants to be legally bound by the agreement, it is not legally binding.

2. The intention of the participants in the agreement to be or not to be legally bound may be expressly stated.

3. In the absence of such an express indication, the intention of the participants in the agreement to be or not to be legally bound can be established by recourse to the relevant elements identified in draft conclusions [… to …].2 These elements are assessed as a whole.

4. Whether an international agreement is legally binding or not is assessed on a case-by-case basis.

² To be finalized at a future session.

И государства в рамках обсуждений в Шестом комитете, и члены Комиссии подтвердили центральную роль намерения участников при определении того, является ли соглашение юридически обязательным (пункты 1-3), а также необходимость рассматривать каждый случай индивидуально (пункт 4).

Существенным изменением в пункте 1, задающем общую рамку важности намерения, стала замена “any intention” на “an intention”. Это позволило подчеркнуть, что соглашение не имеет юридически обязательной силы именно в отсутствие общего намерения участников принять на себя юридические обязательства. Тем не менее установление общего намерения на практике может быть затруднено, например при наличии признаков расхождения в намерениях участников или противоречивых положений в самом соглашении. Ситуация становится ещё сложнее, когда имеет место так называемое изменяющееся намерение (“evolving intent”), о чём говорили Нилюфер Орал (Турция) и Патрисия Галван Телиш (Португалия).

Намерение может быть выражено прямо (пункт 2), а в отсутствие прямого указания — установлено посредством совокупной оценки соответствующих элементов (пункт 3). Как подчёркивал Чарлз Чернор Джалло (Сьерра-Леоне), эти элементы не являются отдельными критериями наряду с намерением — наоборот, они помогают установить намерение. Проекты выводов по ним будут предложены Специальным докладчиком в следующем году — они будут представлены в форме ориентировочного, неисчерпывающего и ненормативного перечня. Члены Комиссии отметили, что такие элементы учитываются как при толковании уже заключённого соглашения, так и до начала или в ходе переговоров по его заключению.

Прямого указания достаточно — или нет?

В проекте вывода 5 рассматривается конкретная ситуация — наличие в соглашении прямого указания на отсутствие обязательной юридической силы.

Предложено Специальным докладчиком:

Draft conclusion 6. Existence of an express indication

The fact that all the parties to an agreement expressly indicate that it is or it is not legally binding under international law is sufficient to identify their intention.

Предварительно принято Комиссией:

Draft conclusion 5 [6]. Express indication of intention

The fact that an international agreement expressly indicates that it is not legally binding under international law is normally sufficient to identify the intention of the participants thereto.

Этот проект вывода особенно важен с учётом всё более распространённой практики включения таких положений — они значительно упрощают определение юридической обязательности рассматриваемых соглашений. Матиас Форто подчеркнул, что наличие отдельного проекта вывода косвенно поощряет развитие этой практики, а также позволяет привести в комментарии примеры конкретных положений для ориентира государств и международных организаций.

Было решено отразить, что наличия прямого указания «обычно достаточно» (“normally sufficient”) для выявления намерения участников соглашения. Такая формулировка подчёркивает значительный и, в большинстве случаев, определяющий вес прямого указания, автоматически не исключая при этом правовой анализ других элементов. Возможны ситуации, когда другие положения соглашения (например, о разрешении споров) противоречат прямому указанию на отсутствие у него юридически обязательной силы — отмечалось, что простое включение такого положения не должно давать участникам карт-бланш, особенно учитывая, что часто текст соглашения составляют не юристы.

Дискуссионным стал вопрос о презумпции юридически необязательного характера соглашения при наличии в его тексте прям