77-я сессия КМП глазами помощников члена Комиссии. Часть 3. Разрешение споров, сторонами которых являются международные организации

Комиссия международного права (КМП) занимается самыми актуальными темами международного права. За её работой следят многие юристы-международники. Среди тем текущей и долгосрочной программы работы КМП есть и вопросы, находящиеся в фокусе Центра международных и сравнительно-правовых исследований. ЦМСПИ в разное время исследовал отдельные вопросы, рассматриваемые Комиссией, изучал практику, а также по запросу специальных докладчиков по отдельным темам готовил подборки практики и литературы на русском языке.

С 2024 года исследователи Центра также принимают участие в сессиях КМП в качестве помощников её члена Евгения Загайнова (Россия). В 2025 году в таком качестве заседания в Женеве посетил старший исследователь ЦМСПИ по международному публичному праву Алексей Петренко. Алексей подготовил обзор, в котором описал функции и роль Комиссии, статус её работы по различным темам, а также поделился личными впечатлениями от участия в 76-й сессии КМП.

С 27 апреля по 5 июня и с 29 июня по 30 июля 2026 года в Отделении ООН в Женеве проходила 77-я сессия Комиссии. Руководитель исследовательских проектов (морское право) Егор Федоров и младшие исследователи по международному публичному праву Анастасия Санталова и Андрей Буянкин участвовали в ней в качестве помощников Евгения Загайнова и делятся своими впечатлениями от состоявшейся поездки.

В серии публикаций рассказываем об основных вопросах и ходе дискуссий по темам, над которыми удалось поработать Егору, Анастасии и Андрею.

Егор Федоров

Тема «Разрешение споров, сторонами которых являются международные организации» была включена в долгосрочную программу работы Комиссии международного права (КМП, Комиссия) в 2016 году и находится в её текущей программе с 2022 года.

Для меня эта тема особенно близка и интересна, поскольку ещё в 2016–2017 годах, до начала работы Комиссии по ней, мне довелось исследовать рассматриваемые в её рамках проблемы при подготовке статьи «Сребреница, Гаити, что дальше? Будущее системы разрешения частноправовых споров по искам против ООН».

В своей статье среди прочего я затронул вопросы о соотношении иммунитетов международных организаций с правом частных лиц на доступ к правосудию; о соответствии существующих механизмов разрешения споров между ООН и частными лицами праву последних на справедливое судебное разбирательство; о возможном реформировании существующей системы разрешения споров между ООН и частными лицами и др. Хотя статья была посвящена прежде всего частноправовым спорам именно с участием ООН, многие из рассмотренных вопросов можно было бы распространить и на аналогичные споры с участием других международных организаций.

Например, как представляется, на практике проблематичными остаются ситуации, когда международные организации (прежде всего ООН) проводят различие между спорами частноправового и публично-правового характера и используют его как основание для определения допустимости рассмотрения спора с участием частных сторон. Ввиду такой дискреции международных организаций частные стороны фактически могут быть лишены доступа к средствам правовой защиты. В связи с этим возникают следующие вопросы:

• Не должно ли решение об отнесении спора к той или иной категории приниматься уже в рамках механизма урегулирования споров — а не самой организацией на предварительной стадии?

• Каковы правовые последствия отнесения спора к публично-правовой категории? Должно ли такое разграничение влиять на возможность рассмотрения споров между международными организациями и частными сторонами?

• И, наконец, влечёт ли публично-правовая квалификация спора его исключение из сферы применения подготавливаемых Комиссией руководящих положений?

Мне было особенно интересно следить за обсуждениями подобных вопросов внутри Комиссии и увидеть, к каким выводам она в итоге придёт.

Общие замечания

Ранее тема звучала как «Разрешение международных споров, сторонами которых являются международные организации». Однако на своей 74-й сессии в 2023 году Комиссия приняла решение изменить название, исключив слово «международных». Это было сделано для того, чтобы ясно дать понять, что Комиссия намеревается рассматривать все виды споров (не только споры международно-правового характера), сторонами которых являются международные организации. Соответственно, тема охватывает споры между международными организациями, между международными организациями и государствами, а также споры между международными организациями и частными сторонами.

Специальным докладчиком (СД) по этой теме был назначен Аугуст Райниш (Австрия), который в том числе является специалистом по праву международных организаций и ещё задолго до назначения в качестве СД занимался вопросами, связанными с разрешением споров, сторонами которых являются международные организации. Всего СД представил три доклада (первый доклад — в 2023 году, второй доклад — в 2024-м, третий доклад — в 2025-м).

В первом докладе была очерчена сфера охвата темы, представлен анализ её содержания в свете предыдущей работы Комиссии и работы других международных органов, а также рассмотрены подходы к определению терминов. СД предложил два проекта руководящих положений: один — в отношении сферы охвата проектов руководящих положений, а другой — в отношении определений. В 2023 году после обсуждения соответствующих проектов руководящих положений в Редакционном комитете (РК) Комиссия приняла в предварительном порядке проекты руководящих положений 1 и 2 вместе с комментариями к ним.

Второй доклад был сосредоточен на условно «международных спорах». В нём, в частности, был представлен анализ практики разрешения споров между международными организациями, а также между международными организациями и государствами. СД предложил четыре проекта руководящих положений:

• один — об определении «международных споров» для целей проектов руководящих положений,

• второй — о практике разрешения споров,

• третий — о доступе к арбитражному и судебному разбирательству

• и четвёртый — о разрешении споров и требованиях верховенства права. Комиссия рассмотрела второй доклад в 2024 году и после обсуждения проектов руководящих положений 3, 4, 5 и 6 в РК в предварительном порядке приняла их вместе с комментариями.

В рамках третьего доклада СД рассмотрел споры между международными организациями и частными сторонами, в том числе описав разнообразную и местами противоречивую практику признания юрисдикционного иммунитета международных организаций при разрешении соответствующих споров. Особое внимание было уделено принципиальной проблеме соотношения между юрисдикционным иммунитетом международных организаций, обеспечивающим их независимое функционирование, и доступом к правосудию, гарантирующим частным сторонам возможность отстаивать свои права с использованием различных механизмов разрешения споров. В результате СД предложил пять проектов руководящих положений:

• руководящее положение 7 — в отношении сферы охвата соответствующих положений третьей части проектов руководящих положений;

• руководящее положение 8 — об обращении к средствам разрешения споров в случае спора между международными организациями и частными сторонами;

• руководящее положение 9 — о юрисдикционном иммунитете международных организаций;

• руководящее положение 10 — о доступе к правосудию;

• и наконец руководящее положение 11 — о необходимости соответствия средств разрешения споров судебного характера требованиям процессуального верховенства права.

Третий доклад был представлен в 2025 году, однако ввиду сокращённой 76-й сессии он был рассмотрен только в рамках одного заседания в формате Рабочей группы полного состава. Комиссия не проводила по данной теме пленарные заседания, но приняла к сведению подготовленные материалы и результаты короткого обсуждения между членами КМП. Основное обсуждение третьего доклада планировалось и состоялось именно в рамках 77-й сессии.

Насколько известно, новых докладов СД по рассматриваемой теме не предполагается. При этом невозможно не согласиться с замечанием многих членов Комиссии о том, что представленные три доклада свидетельствуют о впечатляющем объёме проведённого исследования и вносят весомый вклад в изучение и анализ права международных организаций.

По результатам 77-й сессии Комиссия приняла в рамках первого чтения текст всех руководящих положений (1-12) и комментарии к ним. В соответствии со статьями 16-21 своего Устава, Комиссия также решила направить существующий проект руководящих положений государствам и релевантным международным организациям для предоставления комментариев в срок до 1 декабря 2027 года (см. Доклад КМП о 77-й сессии).

«Заметки на полях»: обсуждения на 77-й сессии

Резюме выступлений членов Комиссии по теме «Разрешение споров, сторонами которых являются международные организации» в рамках пленарных заседаний во время 77-й сессии можно найти здесь, здесь, здесь и здесь. Резюме СД по результатам соответствующих выступлений доступно здесь. Наконец, доклад Председателя РК Рольфа Эйнара Фифе (Норвегия), отражающий основные аспекты обсуждения проектов руководящих положений, размещён здесь.

Состоявшееся обсуждение третьего доклада и предложенных СД проектов руководящих положений было довольно цельным. В рамках своих выступлений на пленарных заседаниях все члены Комиссии поддержали направление работы СД; каких-либо непримиримых разногласий или противоречий внутри Комиссии ни отдельные аспекты темы, ни проекты руководящих положений не вызвали.

В то же время немалая часть выступивших членов КМП сочла предложенные СД проекты слишком общими. В контексте третьего доклада, в частности, отмечалось, что он содержит анализ разнообразной и богатой практики по разрешению споров между международными организациями и частными сторонами, однако сами проекты руководящих положений не в полной мере отразили такую практику. Высказывалось мнение, что, если руководящие положения останутся слишком общими, они не дадут практической добавленной ценности для государств, международных организаций, национальных судов и частных сторон.

В третьем докладе, например, было подробно рассмотрено соотношение юрисдикционного иммунитета международных организаций и права частных сторон на доступ к правосудию. Проведя анализ, СД отметил, что существующая по данному вопросу практика противоречива; большинство судов поддерживают иммунитет международных организаций даже в тех случаях, когда они считают, что международные организации не предусмотрели «надлежащих способов урегулирования» или не соблюли правозащитных требований о предоставлении «разумных альтернативных средств разрешения споров». В этой связи СД указал, что, хотя «отказ в иммунитете усилит давление на международные организации с целью создания альтернативных механизмов разрешения споров, предпочтительнее сохранять иммунитет, чтобы гарантировать независимое функционирование международных организаций. Тем не менее создание и, соответственно, наличие адекватных альтернативных средств разрешения споров должно оставаться одним из важнейших требований». В результате СД были предложены проекты руководящих положений 9–11.

Предложено Специальным докладчиком

Draft guideline 9. Jurisdictional immunity of international organizations

The jurisdictional immunity of international organizations, serving the purpose of ensuring their independent functioning, should be respected.

Draft guideline 10. Access to justice

Arbitration, judicial settlement or other reasonable alternative means of dispute settlement shall be made more widely accessible for the settlement of disputes between international organizations and private parties.

Draft guideline 11. Dispute settlement and procedural rule of law as well as human rights requirements

The means of adjudicatory dispute settlement made available shall conform to procedural rule of law as well as human rights requirements, including the independence and impartiality of adjudicators and due process.

Именно вокруг данных положений развернулась основная дискуссия.

Во-первых, отмечалось, что положение об иммунитете международных организаций не должно рассматриваться изолированно от вопроса о доступе частных сторон к правосудию. С одной стороны, иммунитет международных организаций необходим для обеспечения их независимого функционирования. С другой, такой иммунитет не должен приводить к ситуации, при которой частная сторона фактически лишается какого-либо эффективного средства защиты. Поэтому ряд членов Комиссии подчёркивали необходимость более ясно показать взаимосвязь между иммунитетом международных организаций и обязанностью предусматривать разумные альтернативные средства разрешения споров.

Во-вторых, отдельную дискуссию вызвала формулировка проекта руководящего положения 9. В предложенном СД варианте в связи с необходимостью «уважать» иммунитет международных организаций использовалось слово “should”, хотя некоторые члены Комиссии считали, что в отношении иммунитета международных организаций более уместной была бы формула “shall”. Такая позиция объяснялась тем, что в случаях, когда иммунитет прямо предусмотрен применимыми международными договорами, его уважение является не просто рекомендацией, а юридической обязанностью. Вместе с тем замена “should” на “shall” могла бы создать впечатление, что Комиссия исходит из существования единого универсального правила об иммунитете международных организаций, тогда как объём такого иммунитета во многом зависит от конкретного учредительного договора, соглашения о привилегиях и иммунитетах или соглашения о штаб-квартире.

Наконец, обсуждался вопрос о том, какие именно средства разрешения споров могут считаться достаточными для обеспечения доступа частных сторон к правосудию. Указывалось, что арбитраж и судебное разбирательство, безусловно, могут играть важную роль, однако они не всегда являются реально доступными для частных сторон. В этой связи подчёркивалось, что речь должна идти не только о формальном наличии механизма, но и о его практической доступности, эффективности, независимости и соответствии базовым требованиям справедливого разбирательства.

В итоге обсуждения в рамках РК привели к тому, что первоначальные проекты руководящих положений 9–11 были существенно переработаны. При этом РК не отказался от осторожного подхода СД, но попытался точнее выразить баланс между двумя конкурирующими соображениями: необходимостью уважать иммунитет международных организаций и необходимостью обеспечить частным сторонам доступ к эффективным средствам разрешения споров. Так в рамках первого чтения были приняты руководящие положения 9–12.

Принято Комиссией в рамках первого чтения

Guideline 9. Immunity of international organizations

Serving the purpose of ensuring the independent and effective performance of their functions, the immunity of international organizations is to be respected.

Guideline 10. Immunity and dispute settlement

International organizations, which enjoy immunity, shall endeavour to settle disputes with private parties. In this context, they shall make provision for appropriate modes of settlement of disputes. Such modes shall ensure the right of access to justice of private parties.

Guideline 11. Access to justice

In order to ensure the right of access to justice, judicial settlement or reasonable alternative means of dispute settlement, which may include arbitration or administrative tribunals, shall be made more widely accessible for the settlement of disputes between international organizations and private parties. Such means shall be effective and in no circumstances amount to arbitrariness or denial of justice.

Guideline 12. Requirements for means of dispute settlement of an adjudicatory character

Means of dispute settlement of an adjudicatory character shall conform to procedural rule of law as well as human rights requirements, including the independence and impartiality of adjudicators and due process.

Прежде всего РК отказался от фокуса исключительно на юрисдикционном иммунитете международных организаций. В принятом в рамках первого чтения руководящем положении 9 речь идёт в целом об иммунитете международных организаций. Изменение соответствующего подхода имеет значение, поскольку проблема достижения баланса иммунитета международных организаций и доступа к правосудию может возникать не только в связи с иммунитетом от юрисдикции органов по разрешению споров, но и в связи с иммунитетом от принудительного исполнения. В комментарии к руководящему положению 9 прямо указано, что слово «иммунитет» охватывает как юрисдикционный иммунитет, так и иммунитет от принудительного исполнения или обеспечительных мер.

Кроме того, РК выбрал компромиссную формулу “is to be respected”. Она оказалась сильнее (или более «нормативной»), чем предложенное СД “should be respected”, но одновременно не была столь категоричной, как “shall be respected”. Такой выбор позволил Комиссии подчеркнуть принципиальное значение иммунитета международных организаций, не формулируя при этом слишком жёсткое правило о его абсолютном характере. В комментарии Комиссия пояснила, что объём иммунитета может различаться в зависимости от применимых договорных оснований, а при отсутствии таких оснований вопрос об иммунитете как норме обычного международного права остаётся спорным.

Важным результатом работы РК стало формулирование руководящего положения 10 — “Immunity and dispute settlement”. В этом положении указано, что международные организации, которым предоставляется иммунитет, должны стремиться (“shall endeavour”) к урегулированию споров с частными сторонами и предусматривать надлежащие способы их разрешения. Причём такие способы должны обеспечивать право частных сторон на доступ к правосудию.

Как разъясняется в комментарии, в случае с обязательством «стремиться к урегулированию споров» речь идёт об обязательстве поведения, а не об обязательстве результата. Получается, что международные организации не обязаны гарантировать фактическое урегулирование каждого спора. Однако они должны добросовестно прилагать усилия к урегулированию споров и предусматривать такие процедуры, которые по своим характеристикам способны обеспечить частной стороне реальный доступ к правосудию.

Таким образом, руководящее положение 10 направлено именно на то, чтобы избежать двух крайностей — предоставления абсолютного иммунитета или его безальтернативного снятия в случае отсутствия эффективного средства защиты. То есть Комиссия не заключила, что иммунитет международной организации автоматически зависит от наличия альтернативного средства защиты. Но, с другой стороны, она и не оставила иммунитет полностью независимым институтом, не связанным с вопросом о доступе к правосудию.

В комментарии прямо указывается, что руководящее положение 10 служит «мостом» между руководящим положением 9, касающимся уважения иммунитета международных организаций, и руководящим положением 11, посвящённым доступу к правосудию.

Как раз руководящее положение 11, касающееся доступа к правосудию, также было существенно уточнено.

В отличие от первоначального проекта СД, оно не ограничивается общей идеей необходимости расширения доступа к арбитражу, судебному разбирательству или иным разумным альтернативным средствам разрешения споров. В принятом Комиссией тексте это положение прямо увязано с правом частных сторон на доступ к правосудию. Как следует из комментария, Комиссия исходит из того, что право на доступ к правосудию вытекает из международных стандартов в области прав человека, требований справедливого судебного разбирательства, due process и верховенства права. Комиссия отметила, что право на доступ к правосудию имеет обычный характер, и именно этим объясняется использование в формулировке положения обязательной формулы “shall”.

При этом руководящее положение 11 не следует понимать как требование к международным организациям отказаться от иммунитета. В этой связи Комиссия в комментарии специально подчеркнула, что выражение “more widely accessible” не означает обязанности открыть доступ к национальным судам. Скорее, речь идёт о том, что в условиях, когда обращение в национальные суды может быть заблокировано иммунитетом международной организации, частным сторонам должны быть доступны иные судебные или разумные альтернативные средства разрешения споров. Арбитраж и административные трибуналы названы лишь возможными примерами таких средств. В зависимости от характера спора значение могут иметь и иные механизмы, включая внутренние механизмы разрешения споров, институт омбудсмена и т. д.

Объясняя слово “accessible”, Комиссия также указала, что значение имеет не только формальная юридическая возможность обратиться к тому или иному механизму разрешения споров, но и его практическая доступность. В комментарии прямо подчёркивается, что доступность должна оцениваться в том числе с учётом стоимости процедуры. Такие средства должны быть эффективными и ни при каких обстоятельствах не приводить к произволу или отказу в правосудии. В этом отношении руководящее положение 11 тесно связано со следующим за ним руководящим положением 12.

Руководящее положение 12 дополняет руководящее положение 11 и касается требований к качеству доступных средств разрешения споров судебного характера (means of dispute settlement of an adjudicatory character). В комментарии Комиссия прямо уточняет, что выражение “means of dispute settlement of an adjudicatory character” охватывает арбитраж и судебное разбирательство.

Основу требований к таким средствам разрешения споров составляют право быть выслушанным, принцип равенства сторон, независимость и беспристрастность лиц, разрешающих спор, а также соблюдение due process. Соответствующие гарантии вытекают из международных стандартов в области прав человека, обычного международного права и требований верховенства права, и именно этим объясняется обязательный характер формулировок руководящего положения 12.

В комментарии Комиссия отдельно отмечает, что для споров между международными организациями и частными сторонами особое значение имеет принцип равенства сторон, поскольку между ними нередко существует фактическое неравенство, связанное с ресурсами, институциональным положением и доступом к юридической помощи.

Промежуточные итоги: прогресс без революции

Очевидно, что по итогам 77-й сессии Комиссия существенно изменила структуру предложенных СД положений. Вместо отдельных положений об иммунитете, доступе к правосудию и требованиях к средствам разрешения споров судебного характера в принятом в рамках первого чтения тексте появился более сложный блок взаимосвязанных положений, направленных на обеспечение баланса между иммунитетом международных организаций и правом частных сторон на доступ к правосудию.

Комиссия не стала радикально пересматривать существующие подходы к иммунитету международных организаций, но и не ограничилась простым подтверждением необходимости соблюдать его. Вместо этого она предложила более сбалансированную конструкцию: иммунитет международных организаций должен уважаться, однако международные организации, пользующиеся таким иммунитетом, должны предусматривать надлежащие способы разрешения споров, обеспечивающие частным сторонам доступ к правосудию. Такой подход можно считать осторожным, но, вероятно, именно он позволил Комиссии отразить существующую неоднородную практику.

В то же время нельзя не заметить, что, например, руководящее положение 12 касается только требований к процессуальному качеству средств разрешения споров судебного характера (means of dispute settlement of an adjudicatory character).

С одной стороны, такой подход объясним: именно применительно к этим средствам требования независимости, беспристрастности, равенства сторон и due process являются наиболее устоявшимися. Внутренние механизмы международных организаций, напротив, существенно различаются по своему характеру — от административных трибуналов до омбудсменов, инспекционных панелей и иных механизмов, — и сформулировать единый стандарт для всех таких механизмов было бы сложно.

С другой стороны, именно внутренние механизмы нередко вызывают наиболее острые проблемы с точки зрения доступа к правосудию. Если международная организация пользуется иммунитетом от юрисдикции национальных судов, а единственный доступный частной стороне механизм находится внутри самой организации и к тому же создаётся или инициируется ею самостоятельно, особенно важно, чтобы такой механизм не превращал организацию в «судью в собственном деле».

Поэтому практическое значение руководящих положений 9–12 в том виде, в котором они приняты в первом чтении, будет зависеть и от того, насколько международные организации будут учитывать требования эффективности, независимости, беспристрастности, равенства сторон и due process при создании и использовании внутренних механизмов разрешения споров.

Это замечание напрямую связано с поставленными в начале настоящего текста вопросами о дискреции международных организаций при определении характера спора — частноправового и публично-правового — и о том, должно ли такое определение влиять на саму возможность рассмотрения требований частной стороны. В комментарии к руководящему положению 10 Комиссия признала, что точное разграничение споров частноправового и публично-правового характера на практике вызывает сложности. Более того, в комментарии прямо отмечается, что требование о частноправовом характере спора неоднозначно применялось для отклонения деликтных требований в контексте миротворческих операций ООН со ссылкой на то, что такие требования затрагивали политические вопросы или вопросы политики организации.

В этом отношении комментарий к руководящему положению 10 имеет важное значение. Комиссия указала, что есть серьёзные основания считать обязанность по обеспечению доступа к правосудию более широкой, чем только применительно к спорам частноправового характера. С точки зрения верховенства права, как отметила Комиссия, доступ к правосудию необходим в отношении споров любого характера между международными организациями и частными сторонами.

Тем самым Комиссия в комментариях обозначила важный ориентир: квалификация спора как не являющегося частноправовым не должна автоматически превращаться в инструмент, позволяющий исключить требования частной стороны из рассмотрения. Это особенно важно в тех случаях, когда такая квалификация осуществляется самой международной организацией, а у частной стороны отсутствует доступ к независимому внешнему механизму проверки.

В целом, хотя руководящие положения по-прежнему могут казаться довольно общими, важную роль в их интерпретации играют комментарии к ним. Именно в комментариях Комиссия даёт ориентиры в части существующей практики, возможных подходов и факторов, которые необходимо учитывать при использовании руководящих положений. Кроме того, значение имеет и выбранная Комиссией форма итогового «продукта». Если бы речь шла, например, о проектах статей, потенциально предназначенных для последующего закрепления в договорной форме, от текста можно было бы ожидать большей нормативной определённости. Формат руководящих положений, напротив, допускает более рамочные формулировки, значение которых раскрывается прежде всего через комментарии и последующую практику.

С учётом всего изложенного результат работы Комиссии по рассматриваемой теме в рамках первого чтения можно оценить именно как прогресс без революции. Дальнейшая судьба темы, по всей видимости, будет также зависеть от комментариев государств и международных организаций, которые должны быть представлены до 1 декабря 2027 года. Вполне вероятно, что именно на этой стадии государства и международные организации выразят свою позицию о том, готовы ли они признать, например, более тесную взаимосвязь между соблюдением иммунитета и обеспечением доступа частных сторон к правосудию.