Переговоры глазами экспертов: ЮНЕА-7

8-12 декабря 2025 года в Найроби (Кения) прошла Седьмая сессия Ассамблеи Организации Объединённых Наций по окружающей среде (ЮНЕА-7). В работе ЮНЕА-7 приняли участие представители более 170 государств, а также международных межправительственных организаций, аккредитованных при ЮНЕП неправительственных организаций (включая Центр международных и сравнительно-правовых исследований) и 30 секретариатов международных экологических соглашений.

Мы представляем взгляд исследователя по международному праву направления «Климат и экология» ЦМСПИ Алексея Никитина и эксперта ЦМСПИ Александра Солнцева на ход и переговоров и обзор принятых (и не принятых) по итогам сессии решений, в том числе министерской декларации и одиннадцати принятых резолюций, а также седьмого выпуска главного международного доклада по природоохранной проблематике — «Глобальная экологическая перспектива».

Работа на ЮНЕА-7 проходила по 4 кластерам, в рамках которых было рассмотрено 15 резолюций (4 были отозваны) и ряд организационных решений:

• природа и климат: природные пожары; массовое цветение саргассовых водорослей; глубоководные экосистемы; устойчивость коралловых рифов; ледники и криосфера; карстовые экосистемы;
• управление и право: ИИ; участие молодёжи; спорт и устойчивость планеты; экологические преступления; синергии международных экологических соглашений и их реализации;
• экономика замкнутого цикла, химические вещества, отходы и загрязнение: устойчивость к противомикробным препаратам; минералы и металлы; химические вещества и отходами;
• стратегические, бюджетные и руководящие органы: укрепление ЮНЕП; фонды и взносы; стратегия 2026-2029, программа работы и бюджет на 2026-2027 годы; о ЮНЕА-8).

Нищета и блеск многостороннего процесса

ЮНЕА-7 отметилась всего 11-ю резолюциями — это наименьшее число с 2017 года, когда состоялась третья сессия Ассамблеи. Но даже если сосредоточиться не на количестве, а на качестве итоговых документов, — к чему не раз призывали наиболее оптимистичные участники мероприятия — то даже в этом плане ЮНЕА-7 сложно назвать прорывной.

Тематической новизной отличаются только три резолюции — про спорт, искусственный интеллект и устойчивость к противомикробным препаратам — но и те не содержат особо глубоких выводов или далеко идущих предложений.  Другие резолюции в основном ограничиваются тем, что в очередной раз признают важность соответствующих проблем, призывают участвовать в существующих международных инициативах и/или «принять меры» на национальном уровне, обычно весьма неопределённого рода и содержания.  Некоторые из них все же дают осторожную надежду на более значимые подвижки в будущем, так как поручают подготовить доклад или созвать высокоуровневую встречу. Вместе с тем по ряду вопросов наблюдается скорее откат: формулировки, которые были многосторонне согласованы всего несколько лет назад, некоторыми странами теперь воспринимаются в штыки и потому вычищаются из текста.

Относительная слабость итогов ЮНЕА-7 вызвана целым рядом причин. В частности, переговоры осложняются недостаточным объёмом международной поддержки развивающихся стран, причём с приходом новой администрации в США ситуация только усугубилась. Эти страны нередко блокируют призывы к принятию конкретных мер на национальном уровне, когда считают, что не смогут этого сделать без международной поддержки. Кроме того, налицо нежелание многих стран подпускать ЮНЕП/ЮНЕА к координации ряда природоохранных вопросов, уже отчасти находящихся в ведении других структур (например, о сохранении глубоководных экосистем), хотя в такой координации во многом состоит смысл существования ЮНЕП/ЮНЕА. Сохраняющаяся геополитическая напряжённость также не упрощает стоящую перед Ассамблеей задачу.

И всё же в большинстве своём участники ЮНЕА по-прежнему верят в многосторонний процесс. Хотя США резко раскритиковали ЮНЕП/ЮНЕА за неэффективность и превышение мандата — в частности, за работу на климатическом направлении, которое США окрестили «климатическим спектаклем» (“climate change theater”) — эта радикальная позиция не получила поддержки. В мире были, есть и будут экологические проблемы, требующие согласованного ответа всего международного сообщества, поэтому многосторонний процесс останется востребованным, а ЮНЕА (или подобная ей площадка) — незаменимой.

Министерская декларация

Министерская декларация, по сути, сводит вместе ключевые итоги состоявшейся сессии и обозначает приоритеты многостороннего природоохранного сотрудничества на ближайшие годы. Декларация этого года призывает, среди прочего, укрепить сотрудничество по борьбе с загрязнением, продвигать устойчивое производство и потребление, содействовать справедливому переходу, увеличить объём международной поддержки для развивающихся стран, провести реформу международной финансовой архитектуры, чтобы привести финансовые потоки в соответствие с Повесткой дня на 2030 год. Декларация также подтверждает роль ЮНЕП как ведущего органа, задающего глобальную экологическую повестку, а также заявляет о своей приверженности разработке справедливого международного договора по проблеме загрязнения пластмассами, несмотря на пробуксовку этого процесса в последние годы.

Резолюция об устойчивости к противомикробным препаратам

Резолюция признает, что проблема устойчивости к противомикробным препаратам имеет экологическую составляющую. Она поручает Исполнительному директору ЮНЕП внести вклад в работу системы надзора за устойчивостью к противомикробным препаратам и их использованием (GISSA). Кроме того, она призывает страны принять меры по решению проблемы устойчивости к противомикробным препаратам и повышать осведомлённость о её экологических аспектах.

Это первая резолюция ЮНЕА, целиком посвящённая данному вопросу, хотя отдельные его упоминания можно встретить в резолюции ЮНЕА-3 «Окружающая среда и здоровье» 2017 года. Появление данного пункта на повестке дня Ассамблеи во многом вызвано повышенным вниманием к проблеме устойчивости к противомикробным препаратам со стороны международного сообщества в последние годы.

Резолюция об экологических аспектах искусственного интеллекта (ИИ)

Резолюция стала одним из наиболее значимых итогов ЮНЕА-7. Как и в ряде других случаев, ЮНЕА переняла проблематику ИИ у Генеральной ассамблеи ООН, которая в 2024 году создала рамочную основу для цифрового сотрудничества и управления искусственным интеллектом.

В резолюции впервые на глобальном уровне провозглашается необходимость минимизировать экологический след систем ИИ и при этом использовать все возможности для применения систем ИИ в природоохранных целях. В числе прочего резолюция призывает предоставить развивающимся странам поддержку в разработке и применении систем ИИ в природоохранных целях, а также поручает Исполнительному директору ЮНЕП содействовать межстрановому обмену знаниями об устойчивости систем ИИ, а также изучить выгоды и риски систем ИИ для окружающей среды и подготовить на этот счёт тематический доклад. Этот доклад, как представляется, послужит основой для принятия на уровне ЮНЕА дальнейших мер, связанных с экологическим измерением систем ИИ.

Резолюция о спорте

Тема спорта в контексте устойчивого развития впервые появилась в повестке дня ЮНЕА, хотя и встречалась до этого в работе Генеральной ассамблеи ООН.

Резолюция призывает страны рассмотреть вопрос о включении проблематики устойчивого развития в национальные стратегии развития спорта, уроки физической культуры. Она также призывает принять меры по минимизации экологического следа спорта и максимизации его положительного эффекта, в том числе в контексте спортивных мероприятий, спортивной инфраструктуры и обращения с отходами. Исполнительному директору ЮНЕП поручается обновить долгосрочную стратегию ЮНЕП по спорту и окружающей среде, принятую ранее в 2003 году.

Резолюция о коралловых рифах

Резолюция направлена на активизацию действий по повышению устойчивости коралловых рифов к изменению климата и другим угрозам. Она признает экологическое, экономическое и социальное значение коралловых рифов, которые служат пристанищем для четверти морского биоразнообразия в мире, дают средства к существованию более чем миллиарду людей, а также предоставляют экосистемные услуги стоимостью почти в десять млрд. долл. США ежегодно.

В числе прочего резолюция призывает страны включать вопросы сохранения и устойчивого использования коралловых рифов в национальное планирование и поручает Исполнительному директору ЮНЕП руководящие указания на этот счёт. Она также призывает страны предоставлять данные для мониторинга коралловых рифов и финансовые ресурсы для сохранения и устойчивого использования коралловых рифов.

Тематика коралловых рифов не нова: Генеральная Ассамблея ООН и ЮНЕА уже принимали резолюции по данному вопросу (в 2010, 2016 и 2019 годах). Кроме того, на международном уровне уже есть ряд инициатив (в том числе специализированный фонд), продвигающих сохранение и устойчивое использование коралловых рифов. Принятие данной резолюции отражает большое внимание международного сообщества к экосистемам этого типа ввиду их особой значимости.

Резолюция о реагировании на цветение саргассовых водорослей

Резолюция направлена на усиление глобальных мер реагирования на масштабный наплыв цветущих саргассовых водорослей, который признаётся серьёзной и нарастающей социально-экономической и экологической проблемой, прежде всего для Большого Карибского региона и Западной Африки. В ней признается негативное воздействие данного явления на здоровье человека, морское биоразнообразие, прибрежные экосистемы, туризм, рыболовство, средства к существованию и экономическое развитие, а также существенный дефицит финансирования и координации. Резолюция призывает страны признать проблему и усилить сотрудничество в области мониторинга и использования саргассовых водорослей. Она также поручает Исполнительному директору ЮНЕП подготовить доклад о принимаемых мерах по решению данной проблемы, а также созвать встречу на высоком уровне для её обсуждения.

ЮНЕП уже затрагивала данный вопрос в своём докладе 2021 года, а сама резолюция является кульминацией многолетних усилий стран пострадавших регионов добиться признания проблемы на высоком политическом уровне.

Резолюция о природных пожарах

Резолюция посвящена укреплению реагирования на природные и ландшафтные пожары в условиях роста их частоты, интенсивности и масштабов по причине изменения климата и деградации экосистем. В ней подчёркивается, что, хотя огонь является естественным элементом некоторых экосистем, лесные и ландшафтные пожары наносят серьёзный ущерб биоразнообразию, здоровью людей и животных, и средствам к существованию, а также приводят к выбросам парниковых газов и загрязнению воздуха. Резолюция призывает страны внедрять устойчивое лесопользование и экосистемные подходы, в том числе с опорой на «Добровольные руководящие принципы в области комплексной борьбы с пожарами», укреплять национальные и региональные стратегии по борьбе с пожарами, расширять международное и региональное сотрудничество и интегрировать комплексную борьбу с пожарами в национальное планирование. Исполнительному директору ЮНЕП поручается поддерживать работу Глобального центра по борьбе с пожарами, помогать странам в разработке планов действий и содействовать доступу к международному финансированию.

Эта тема — новая для ЮНЕА, однако ранее на этом направлении многое было сделано Генеральной Ассамблеей ООН, в 2017 году принявшей «Стратегический план ООН по лесам на 2017–2030 годы», ЮНЕП и ФАО, работающими над созданием Глобального центра по борьбе с пожарами, а также Конференцией Сторон РКИК ООН.  Резолюция систематизирует эти наработки и переводит их в практическую повестку комплексного, профилактического и координированного реагирования на лесные пожары.

Резолюция о ледниках и криосфере

Резолюция посвящена сохранению ледников и криосферы в целом, с особым акцентом на горные регионы. В ней подчёркивается тесная взаимосвязь утраты ледников и криосферы с изменением климата, утратой биоразнообразия, опустыниванием, повышением уровня моря и ростом рисков стихийных бедствий.  Резолюция призывает принять срочные меры по сохранению ледников и криосферы, включая принятие законодательства и выполнение обязательств по соответствующим многосторонним природоохранным соглашениям (прежде всего в сфере климата и биоразнообразия); поощряет международное сотрудничество и мобилизацию финансирования, особенно в интересах развивающихся стран и горных сообществ; подчёркивает важную роль коренных народов, местных общин и других заинтересованных сторон и необходимость учёта их традиционных знаний и обеспечения участия. Резолюция поручает Исполнительному директору ЮНЕП учитывать вопросы утраты ледников и криосферы в своих научных оценках, содействовать межстрановому обмену знаниями, а также подготовить доклад о пробелах и потребностях в этом вопросе.

Тема нова для ЮНЕА, хотя ранее она затрагивалась в резолюциях ГА ООН, провозгласившей 2025 год Международным годом сохранения ледников и учредившей Всемирный день ледников (21 марта), а в прошлом году объявившей период 2025–2034 годов Десятилетием действий в области криосферных наук. Резолюция ЮНЕА объединяет и развивает эти инициативы, усиливая экологический, научный и социально-экономический фокус на проблеме утраты ледников и криосферы.

Резолюция о молодёжи

Резолюция призывает страны создать возможности для полноценного участия молодёжи в экологической повестке и включить экологическое образование и грамотность в свою систему образования. Кроме того, Исполнительному директору ЮНЕП поручено содействовать подаче заявлений от молодых кандидатов на должности в секретариате ЮНЕП. Резолюция также признает Молодёжную ассамблею по окружающей среде основной площадкой для участия молодёжи в работе ЮНЕА.

Резолюция по данному вопросу впервые принята на уровне ЮНЕА, хотя процесс вовлечения молодёжи (наряду с другими заинтересованными группами) в работу ЮНЕП насчитывает десятилетия. И все же этот процесс не лишён противоречий: некоторые страны призывают придать молодёжи большую роль в принятии решений по природоохранным вопросам, тогда как для других это является «красной линией» в свете практических и правовых соображений (недостаток опыта, несовершеннолетие и т.п.).

Резолюция о взаимодействии многосторонних экологических соглашений

Проблема сосуществования множества многосторонних экологических соглашений (МЭС), затрагивающих во многом схожие вопросы, не нова. С 2013 года для повышения эффективности взаимодействия трёх «химических конвенций» — Базельской, Роттердамской и Стокгольмской — проходят совместные сессии их руководящих органов. А с 2019 года идёт «Бернский процесс», в рамках которого укрепляется взаимодействие многосторонних соглашений по тематике биоразнообразия. На ЮНЕА-6 также была принята резолюция 6/4 по этому вопросу.

Резолюция ЮНЕА-7 призывает страны и далее укреплять сотрудничество в осуществлении МЭС и искать различные пути такого укрепления. Она также поручает Исполнительному директору ЮНЕП оказывать странам поддержку в этом деле, в том числе в плане подготовки национальной отчётности в рамках соответствующих МЭС, а также поддерживать «Бернский процесс». Кроме того, поручено повысить ценность «Дня МЭС», состоявшегося на полях ЮНЕА-7 в соответствии с резолюцией 6/4, как площадки для обмена опытом на этом направлении.

Резолюция об обращении с химическими веществами и отходами

Проблема обращения с химическими веществами и отходами является главным «завсегдатаем» повестки ЮНЕА: резолюция по этому вопросу принималась на каждой из предыдущих сессий Ассамблеи.

По сложившейся традиции резолюция этого года отмечает, что прогресс в обеспечении надлежащего обращения с химическими веществами и отходами недостаточен и что на этом направлении требуются более активные меры. Резолюция также приветствует создание Межправительственной научно-политической группы по химическим веществам, отходам и загрязнению (ISP-CWP). Данный орган создан по образу двух других межправительственных групп экспертов Подробнее о деятельности международных экспертных организаций, занимающихся вопросами окружающей среды, читайте в материале ЦМСПИ https://iclrc.ru/ru/publications/105 , уже действующих в области изменения климата (МГЭИК/IPCC) и биоразнообразия (МПБЭУ/IPBES); его первая сессия состоится в феврале 2026 года в Женеве (Швейцария).

Резолюция этого года особо фокусируется на проблемах, связанных со свинцом, кадмием, мышьяком и оловоорганическими соединениями, которые были обозначены в тематическом докладе ЮНЕП, обнародованном в преддверии ЮНЕА-7. В числе прочего, резолюция поручает Исполнительному директору ЮНЕП помочь странам в выявлении приоритетных мер в отношении этих веществ и содействовать обмену информацией и лучшими практиками, а также призывает страны присоединиться к существующим органам и инициативам в области обращения с химическими веществами и отходами.

Резолюция об обращении с минералами и металлами

Резолюция подчёркивает необходимость активизации сотрудничества в обеспечении экологическим обоснованного обращения с минералами и отходами. В этом году резолюция предусматривает проведение межстрановых «диалогов» о путях активизации такого сотрудничества, рекуперации ресурсов из отходов и хвостов горнодобывающей деятельности, лучших практиках обращения с минералами и металлами и расширении финансового, технологического и научного потенциала для такого обращения, прежде всего в развивающихся странах.

Тематика обращения с минералами и металлами прочно закрепилась в повестке ЮНЕА, которая уже четвёртую сессию подряд принимает резолюцию на этот счёт. Вместе с тем некоторые страны весьма чувствительно относятся к обсуждению данного вопроса на многостороннем уровне и не дают превратить его в полноценный переговорный трек. По этой причине средне- и долгосрочные перспективы данного пункта повестки ЮНЕА остаются довольно неопределёнными.

Отозванные резолюции

Проекты четырёх резолюций, вынесенные на обсуждение ЮНЕА-7, не нашли достаточной поддержки среди стран.

1. Резолюция о защите глубоководных экосистем вызвала противоречия тем, что этот вопрос находится в ведении Конвенции ООН по морскому праву и созданного на её основании Международного органа по морскому дну.
2. Резолюция о защите карстовых экосистем была отозвана её автором, Индонезией, во многом из-за выхолащивания текста и пересечения этого вопроса с мандатом Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях.
3. Резолюция о преступлениях, влияющих на окружающую среду, во многом пересекалась с параллельным процессом в рамках Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и, по мнению ряда стран, предполагала, по сути, определить составы соответствующих преступлений, что было вне мандата ЮНЕП.
4. Резолюция об укреплении роли ЮНЕП не нашла достаточной поддержки отчасти из-за разногласий по поводу предложенных путей такого укрепления, например, в части переноса секретариатов многосторонних экологических соглашений в Найроби.

Глобальная экологическая перспектива — 7 (GEO-7)

На полях ЮНЕА-7 был представлен седьмой доклад «Глобальная экологическая перспектива», в котором представлен наиболее полный обзор глобальных экологических проблем современности и путей их решения. Ключевой посыл доклада в том, что проблемы изменения климата, утраты биоразнообразия, деградации земель и опустынивания, загрязнения и отходов продолжают усугубляться из-за недостаточности принимаемых мер:

1. из-за продолжающегося изменения климата в ближайшие десятилетия всё более вероятно прохождение «поворотных моментов» (tipping points), включая ускоренную утрату ледяных шапок Гренландии и Западной Антарктиды и разрушение экосистем коралловых рифов;
2. примерно один миллион биологических видов из общего числа в восемь миллионов (согласно оценкам) находится под угрозой исчезновения;
3. по состоянию на 2022 году 20-40% суши находилось в деградированном состоянии;
4. объём ежегодно образующихся твёрдых отходов превышает 2 млрд тонн, а к 2050 году эта цифра может возрасти до 3,8 млрд тонн.

При этом в докладе подчёркивается, что решение этих проблем по-прежнему возможно, однако потребует трансформационных мер на всех уровнях власти и в масштабах всего общества.

ЮНЕА-8

ЮНЕА-8 пройдёт под председательством Ямайки и также состоится в Найроби в декабре 2027 года.