Переговоры по международному документу о борьбе с загрязнением пластмассами глазами эксперта

Эксперт Центра Евгений Замятин в качестве наблюдателя принял участие в пятой встрече Межправительственного переговорного комитета (МПК-5) для разработки международного документа о борьбе с загрязнением пластмассами под эгидой ЮНЕП. Мы представляем его взгляд на ход и результат переговоров, прошедших с 25 ноября по 1 декабря в г. Пусан, Южная Корея. Об участии Центра в предыдущих сессиях: МПК-4, МПК-3, МПК-2, МПК-1, об основных направлениях переговорной дискуссии, обзор международно-правовых инструментов в сфере пластикового загрязнения.

Что обсуждалось?

Юридически обязательный международный договор о загрязнении пластмассами, в том числе в морской среде, который разрабатывается для защиты здоровья человека и окружающей среды от пластикового загрязнения.

Чем важна эта сессия?

Сессия в Пусане, согласно инициирующей разработку соглашения Резолюции 5/14 (eng|ru), должна была стать последней: стороны должны были  согласовать итоговый текст нового международного договора до конца 2024 года. Однако, несмотря на продолжительные интенсивные переговоры, делегатам не удалось достичь консенсуса.

Как проходили обсуждения?

Субстантивные обсуждения в первые дни сессии проводились в четырёх контактных группах на основе Неофициального документа №3 Председателя комитета (Non-paper 3 of the Chair of the Committee) (eng|ru), опубликованного в октябре 2024 года. Документ был подготовлен на основании результатов прошлых сессий для ускорения переговоров на МПК-5 и предполагает рамочный формат соглашения с формированием национальной отчётности и национальных планов действий.

Прогресс в рамках контактных групп оказался недостаточным, работа велась весьма хаотично, и во многих обсуждаемых статьях лишь добавились опции и варианты, в том числе из Сводного проекта текста (eng|ru) как источника конкретных формулировок с более полным отражением работы на прошлых сессиях.

Таким образом, вместо сокращения и выработки единого варианта получился ещё более нагруженный разными опциями проект.

К вечеру 28 ноября, четвёртого дня переговоров, ни одной строки текста не было передано на разбор юридической редакционной группе (legal drafting group), которая должна рассматривать согласованный проект договора на предмет логических и нормативных ошибок и направлять исправленный текст на итоговое утверждение в рамках пленарной сессии.

29 ноября был выпущен обновлённый Неофициальный документ, содержащий проект текста председателя комитета (Non Paper containing draft text of the Chair of the Committee) (eng|ru) на основании выработанного в прошлые дни, где увеличилось количество разделов с конкретно прописанными мерами.

Темп работы был очевидно недостаточным для достижения цели — формирования и принятия итогового текста к концу сессии, — поэтому следующие два с половиной дня делегации работали в формате неформальных переговоров за закрытыми для наблюдателей дверями (informals), который показал себя более эффективным для формирования текста статей — так, был достигнут значительный прогресс по статье 3 (plastic products).

1 декабря вышел новый текст Председателя (Chair’s text) (eng) на основании прошедших informals.

В чём противоречия?

Основное противоречие, как и на прошлых сессиях, связано с охватом документа, который в Резолюции 5/14 определён так: «Decides that the intergovernmental negotiating committee is to develop an international legally binding instrument on plastic pollution, … based on a comprehensive approach that addresses the full life cycle of plastic». Возникают различные подходы к определению термина «пластик»: с какого момента вещество считается пластиком, входит ли в жизненный цикл пластика экстракция углеводородов. Также есть разногласия относительно того, направлены ли предлагаемые меры именно на борьбу с загрязнением и какие из них выходят за пределы охвата и не имеют отношения к пластиковому загрязнению.

Для стран-единомышленников (like-minded countries: Россия, группа арабских стран, Иран, Индия) важно ограничить охват будущего соглашения, не включив первичные полимеры и углеводороды и сделав акцент на управлении отходами. Для них критично выработать охват, принципы и термины как основу для понимания того, что конкретно и в каком объёме обсуждается далее.

Большая часть развитых и часть развивающихся стран (Евросоюз, Канада, Австралия, Норвегия, Великобритания, GRULAC, SIDS, AOSIS, High Ambition Coalition) хотят максимально широкого охвата, с этапа экстракции, считая, что только широким набором мер можно эффективно бороться с пластиковым загрязнением.

Наиболее проблемные с точки зрения позиций сторон и возможности выработки финального текста статьи — 3 (plastic products), 6 (supply), 11 (financial mechanism) — в последнем варианте текста выглядят как набор взаимоисключающих квадратных скобок и вариантов option zero (нет текста).

Статья 3 определяет критерии для запрета или ограничения производства, распространения, использования и торговли пластиковыми продуктами. От итогового текста зависит ширина поля для действия механизмов договора.

Статья 6 после ряда вариантов текста — последняя, где упоминаются первичные полимеры. Статья включает концепцию turn off the tap: ограничение производства пластика как основа эффективной борьбы с самим загрязнением. Позиция стран-единомышленников по статье — option zero, «пластик не равно пластиковое загрязнение». В этой ситуации поиск компромисса выглядит затруднительным.

Статьи 3 и 6, по сути, определяют, станет ли будущий документ Plastic Treaty или Plastic Waste Treaty.

По статье 11 (финансовому механизму и вспомогательным мерам) наблюдается явное разделение: развивающиеся страны выступают за новый фонд, полноправный трансфер технологий, широкий информационный обмен, развитые страны выступают за использование существующего фонда и ограниченный трансфер технологий. В тексте от 1 декабря перечислены все возможные варианты организации фонда, а также разные варианты адресатов, условий и мероприятий оказания финансовой помощи.

При этом в тексте от 1 декабря исчез охват (ранее в нём было определено, что инструмент не применяется к углеводородам и первичным полимерам), зафиксированы расхождения по принципам, представлено несколько вариантов относительно цели и терминов. По большинству статей текст вычищен и, вероятно, не будет значительно обсуждаться и меняться.

Что в итоге?

Во второй половине воскресенья, 1 декабря, последнего дня МПК-5, началось итоговое пленарное заседание, закончившееся глубокой ночью понедельника. На заседании Секретариат неоднократно подчеркнул, что статьи 3, 6 и 11 особо сложны для согласования. Кроме того, была окончательно осознана нехватка времени и недостаточность достигнутого прогресса. В связи с этим Секретариат предложил организовать дополнительную возобновлённую сессию с обсуждениями на основе текста от 1 декабря.

Страны-единомышленники высказали желание работать с вариантом от 29 ноября, ссылаясь в первую очередь на исчезновение охвата в тексте от 1 декабря, либо использовать версию от 1 декабря с возможностью делать предложения по всем статьям. На это Секретариат заверил, что текст полностью открыт для доработок.

Выступления стран на заключительном пленарном заседании ясно продемонстрировали, что по многим вопросам сохраняются значительные противоречия. Работа осложняется тем, что так и не были согласованы общие правила касательно принятия решений — от согласования конкретного текста главы до принятия соглашения в целом — только консенсусом или 2/3 голосов, поэтому временно применяется только консенсус. Соответственно, необходимо согласовать позиции всех стран.

Итогом МПК-5 стало решение, что в 2025 году пройдёт возобновлённая сессия МПК-5.2, на которой делегаты вновь попробуют завершить разработку текста. Дата и место проведения будут объявлены позднее.